Estudiar el comportamiento de los servicios policiales en América Latina a menudo se asemeja a mirar el fondo de un pozo de malas praxis, abusos y desidia. Según el estudio anual de opinión pública Latinobarómetro, dos tercios de la población latinoamericana desconfía de la policía, y en países como Bolivia, República Dominicana, Paraguay y Venezuela se desconfía de la policía más que de ninguna otra institución pública. Sin embargo, muchos agentes de policía de la región, si no la mayoría, diariamente protagonizan actos de honor, heroísmo y compromiso con el servicio público. Más allá de intervenciones específicas -como entrenamientos policiales o cámaras de vídeo portátiles en los uniformes de los agentes- que pueden influir en la conducta policial y en los reclamos de los ciudadanos a este respecto, es necesario ampliar la óptica con la que se analiza la relación que existe entre la policía y la sociedad, y se evalúa la calidad de las prácticas policiales.
¿Cómo se recluta a los agentes de policía? ¿Qué clase de incentivos se les presentan una vez que asumen la función? ¿Qué tipo de tecnologías de monitoreo se usan habitualmente en los cuerpos policiales? ¿Nos consta que dichas tecnologías generan la respuesta esperada? Preguntas como estas subrayan la complejidad propia del servicio público, pero también apuntan hacia el dilema de cómo mejorar los arreglos institucionales relativos específicamente a la policía. En este contexto, la desafiante realidad es que sabemos muy poco.
El funcionario policial goza de una autonomía en la toma de decisiones mucho mayor que cualquier otra clase de servidor público en contacto directo con la ciudadanía; este hecho es conocido, así como también lo son los desafíos asociados a la garantía de una conducta policial adecuada. Sin embargo, una mirada fresca sobre la materia puede ayudar a destrabar un diálogo estancado y habitualmente teñido por ideologías o por una tendencia al aislamiento institucional, muy enfocado en el tamaño de las fuerzas policiales y en la calidad de su equipamiento.
Una encuesta de hogares desarrollada por el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) en 2014 en diez de las más importantes ciudades de la región (Bogotá, Buenos Aires, Caracas, Ciudad de México, Ciudad de Panamá, La Paz, Lima, Montevideo, Quito y Sao Paulo), en conjunto con un informe del año 2015 sobre Capacidad del Estado, aportó una perspectiva empírica sobre asuntos de selección e incentivos en el sector público. Los servidores públicos latinoamericanos ganan salarios más altos que sus homólogos del sector privado con empleo formal, aunque la distribución del ingreso salarial es más comprimida en el sector público, lo que implica menores posibilidades de crecimiento salarial. Además, para funcionarios con alto nivel educativo, esta prima salarial del sector público desaparece. Estos factores influyen en la postulación de la ciudadanía a ofertas laborales en dicho sector. Salarios más altos pueden lograr una selección favorable de candidatos talentosos, pero la manera en que los postulantes son elegidos es fundamental en la conformación final del equipo de servidores públicos. Si la selección se efectúa considerando principalmente relaciones personales o clientelares, la mezcla resultante difícilmente será de alta calidad. Por otra parte, si se analiza solamente a los encuestados pertenecientes a la policía o a las fuerzas militares usando los datos originales, emergen diferencias claras con respecto a los demás empleados del sector público. Un resultado sorprendente que arrojó la encuesta es que la policía percibe sueldos 16 por ciento más bajos, en promedio, que el resto del sector público. La brecha aumenta todavía más si se observan, de manera específica, diferencias en cuanto a género y a características educacionales promedio: los cuerpos policiales cuentan con apenas un 16 por ciento de mujeres en sus filas en comparación con alrededor del 50 por ciento en el resto del aparato público, y con un 41 por ciento de graduados de enseñanza superior (probablemente, academias policiales) en comparación con el 29 por ciento de empleados con tales características en otros organismos gubernamentales.
Además, la diferencia entre los salarios más altos y más bajos en las fuerzas policiales es sólo de 10,5 por ciento, mientras que en el resto del sector público la brecha asciende al 80 por ciento (140 por ciento en empleos formales del sector privado). Por lo tanto, las perspectivas de aumento salarial son mucho menores que en otras áreas de la economía. Es posible inferir que la remuneración de los funcionarios policiales se encuentra mayoritariamente desvinculada del desempeño laboral, al igual que ocurre con el resto del sector público, pero estos parecen menos satisfechos que otros servidores públicos con sus posibilidades de ascenso y menos dispuestos a trabajar más arduamente y en horas extraordinarias, a ayudar a otros, a trabajar de noche, y a sugerir potenciales mejoras a su labor.
Un argumento habitual sugiere que la disposición de la persona con respecto al servicio público o, en líneas generales, a “la tarea de ayudar a otros” se asocia fuertemente con su eficacia como servidor público. Aunque existe escasa evidencia cuantitativa en la que pueda confiarse a este respecto, la actitud pro-social suele considerarse un atributo deseable en el servicio público. De hecho, en América Latina y en otras partes del mundo, los empleados del sector público tienden a mostrar mayores niveles de conductas de este tipo que sus equivalentes en el sector privado. Policías y fuerzas militares exhiben índices relativamente altos de motivación pro-social, aunque tal actitud parece desgastarse con el tiempo más rápidamente de lo que ocurre entre otros funcionarios públicos. En una escala de 1 a 5, los policías con una experiencia en el cargo de entre 2 y 5 años valoran su aporte a la sociedad en 3,8 puntos, mientras que los novatos lo valoran en 5 puntos; los demás funcionarios públicos no parecen experimentar igual decepción, aunque la valoración inicial que hacen del aporte a la sociedad es mucho menor con respecto a la policía (3,4 puntos en una escala de 1 a 5).
El pago por desempeño ha demostrado ser eficaz en promover un mayor esfuerzo personal por parte del empleado en una serie de escenarios laborales, tales como ventas; en el sector público, parece funcionar para mejorar la recaudación de impuestos y los resultados educacionales. Sin embargo, esto depende de cuán fácil resulte verificar resultados y cuán complejo sea sustituir actividades habituales por otras más desafiantes que permitan monitorear la conducta incentivada. En este sentido, dado el grado de autonomía propio del trabajo policial, se presentan dificultades tanto en el monitoreo del desempeño como asociadas al “gaming” del sistema de incentivos: por una parte, parece insostenible vincular el salario de los funcionarios policiales con la tasa de delitos registrada (incluso si se mide de manera independiente), pues demasiados factores externos influyen en el resultado; por otra, prestar excesiva atención a actividades específicas, tales como verificaciones de antecedentes o multas de tránsito, podría desviar la atención de los funcionarios policiales, abandonando su tarea de prevención de delitos graves. No sorprende que la policía manifieste una mayor disposición a someterse a la mecánica de pago por desempeño, según la encuesta CAF.
La disponibilidad de tecnología para monitorear la ubicación específica de personas o vehículos representa un cambio fundamental en la capacidad que tiene una sociedad de exigir cuentas al personal del servicio público que trabaja en las calles. En recientes estudios sobre patrullaje policial por puntos calientes en Caracas, Medellín, y Bogotá se emplearon sistemas de monitoreo intensivos que enviaban informes semanales a los comandantes de las estaciones policiales sobre el cumplimiento del protocolo por parte de cada patrulla desplegada en dichas zonas. Los niveles de cumplimiento fueron altísimos en Colombia durante la etapa de experimentación, pero los patrones de conducta de las patrullas volvieron a su estado normal una vez que la presión de sentirse observados se desvaneció. En el caso de Venezuela, el ausentismo laboral injustificado alcanzó el 48% de la fuerza policial durante el estudio, lo que indica que el monitoreo estricto fue enérgicamente resistido.
Tales avances tecnológicos representan un cambio paradigmático en lo que respecta a las motivaciones de los funcionarios policiales. La eficacia y sostenibilidad de intervenciones en que se emplean técnicas de monitoreo estrictas no serán plenamente comprendidas hasta que se entiendan adecuadamente los diversos mecanismos de respuesta de los que la policía dispone y la manera en que estos interactúan y conjuntamente conforman su contrato laboral implícito.
Los seres humanos pueden ser motivados e incentivados a desarrollar distintas tareas. Conforme avanzamos en la experimentación con tecnologías que complementan las estrategias policiales, es preciso prestar atención a la forma en que los incentivos y la selección del nuevo personal podrían verse afectados. Éstos son los principales determinantes de la eficacia policial, y la región no puede darse el lujo de ignorarlos.
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